党的“十七大”刚刚闭幕之际，由我报发起的“公共财政与民生”社会保障工作座谈会日前在浙江嘉兴市召开。嘉兴、东莞和宝鸡三市的财政、社保部门的负责同志就当前各自城乡的社会保障工作的有关问题和经验进行了交流。社会保障制度建设作为一项新生事物，在各地的具体实践中肯定存有争议，诸如如何掌握好财力倾斜这个度的问题，如何保障人人看得起病、人人能养老的问题等等。我们欣喜地注意到，在举国上下均十分重视民生问题的这个大背景下，来自三个地市的与社保工作有关的地方同志都表示了对社保工作的高度重视，他们不仅介绍了各自的经验做法（详见下文），同时也对当前社保工作中的热点、难点问题进行了坦诚的讨论。比如，社会保障事业的发展需要大量的财政投入，但如何确保资金的稳定增长呢？嘉兴市财政局副局长吴贵敏谈到：这些年尽管财政收入不断增加，但财政部门在分配资金的过程中却仍是觉得不够用。究其原因，各个行业、部门要发展都需要资金投入，这些矛盾就都集中到财政一个部门，这样如果没有一个强有力的部门来协调轻重缓急，自然现有的资金就不够分配。这里就涉及到公共财政改革，具体说就是财政资源整合问题。只有通过优化财政支出结构，才能处理好各方面关系。在保证政府机构基本正常运转前提下，优先考虑“民生”无疑是对的。所谓民生优先，应从人所必有的需求考虑先后秩序，比如首先是老有所养，其次是教育、文化、生态等等。嘉兴市近来推出的养老政策，可以说是对公共财政改革的实践和有益探索。

    再比如，关于看病难的问题，东莞市社会保障局副局长张亚林认为：卫生事业的发展一定要与国情、国力相符合。现在的情况，看病并不难，难的是看“好”病，这里包括好的医生，好的医疗设备等。这就是说医疗服务的发展应该与国情相一致。不必人人都要享有最好的医疗服务，但好的医疗服务只被极少一部分人所享有，肯定是不公平的。

    吴贵敏副局长认为，百姓看病医疗费报销的多少并不能代表社会保障，公立医院的改革应尽快提上日程，更应该从深层次的改革来统筹社会保障制度的改革。

    宝鸡市财政局副局长刘雅玲说，卫生改革迫在眉睫。通过实际改革我们感触很深，不仅是卫生改革一项，许多事业不同程度上都需要改革，但应该是整体的综合改革，不应由某一个部门来推进，否则就会出现缺乏统筹的局面，还不可避免地带有部门利益。为什么财政收入越多反而越来越不够用，因为各个部门往往按照自己的口径提出需求，甚至放大需求。因此，关于财政分配优先秩序的研究与改革很重要。

    还有，就如何协调部门利益问题，嘉兴财政局社保处查利平处长认为，目前我们以部门为主体的惠民政策管理体制应改革，各部门往往按照自己的想法和要求提出目标，因此会出现惠民政策的设想与实际财力的现实有差距的状况。所以，在当前情况下，一方面要继续加大公共财政向民生的倾斜，另一方面，也要科学、规范、平衡地用好财力。针对当前社会保障问题，大家还有许多精彩的议论，但不管如何，大家有一点共识是相同的，那就是都希望让社会保障覆盖民生的每一个角落，让更多的弱势群体能够共享改革开放带来的成果。　　

    发挥财政职能 雪中送炭保民生

    嘉兴市财政局局长 马邦伟

    ●马邦伟说：在嘉兴无论男女，不分城乡，只要未纳入现有的各项养老保险（障）的对象，均可参加养老保险。

    嘉兴地处中国东南沿海、长江三角洲的中心，东接上海，北邻苏州，西连杭州，南濒杭州湾。其陆地面积3915平方公里，户籍人口333.9万人，下辖南湖、秀洲两个区，平湖、海宁、桐乡三个市和嘉善、海盐两个县。

    嘉兴历史悠久，文化灿烂，为中国江南文化的发源地。早在六、七千年前，先民们就在此孕育了长江下游太湖流域早期新石器文化的代表——马家滨文化，这是中华民族古老文明的源头之一。嘉兴历代名人辈出，仅近现代就涌现出了文坛巨匠茅盾、国学大师王国维、新月派诗人徐志摩、漫画家丰子恺和张乐平、著名数学家陈省身、武侠小说大师金庸等一大批名家大师。

    近年来，随着地方经济的快速增长，政府财力进一步增强。2006年嘉兴市财政总收入达到165亿元，地方一般预算收入达到81.6亿元，年均增长26.8%。地方财政可用资金增加后，增量资金的用途是锦上添花、还是雪中送炭？是用于提高对行政事业单位的保障程度，还是用于改善政府财政对民生的投入水平？是用于放宽对单位消费性支出的控制，还是用于增加对市民社会保障的投入？嘉兴市的选择全是后者。几年来，嘉兴市财政从建立健全惠及全民的社会保障体系的角度出发，进行了一系列的制度建设与制度创新，形成了一套颇有特色、具有一定超前意识的社会保障体系。

    社保资金多渠道方案的确立，为健全社保体系提供了支撑

    近年来，嘉兴市财政部门积极地向党委、政府主要领导就建立健全社会保障体系献计献策，形成了目前四大类内容组成的社会保障体系建设框架。

    一是建立纵向到底的管理服务体制。2002年，嘉兴市财政局提出了完善一个体系、建立两项机制、健全三级机构、实现四个转变为核心内容的社会保障管理服务体系调整完善的总体目标。彻底改变了几十年来形成的“条块分割、以线为主、分别设置、互不兼容”的单位机构设置模式。

    二是建设以民为本的社会保障信息采集系统。2003年，嘉兴市财政局提出以政府的社会管理、社会服务两大职能中涉及市民的管理服务事务为边际，围绕市民一生各个环节服务需求为主体的公共事务信息系统建设设想。

    三是健全与其适应的社会保障经费保障机制。2004年，嘉兴市财政局提出并经市政府印发了多渠道筹措社会保障资金的筹资机制，明确提出了财政安排的社会保障支出，每年增幅不低于当地财政经常性支出的增长比例，逐步使社会保障方面的支出占财政支出的比重达到或超过20%；同时要求在全省率先实现社会保险费五费合并征收的基础上，优化征缴管理方式，并以此调整完善相关部门和社会保险经办机构间的操作流程；三是积极开辟稳定、多元的筹资渠道，不断充实社会保障资金。

    《嘉兴市城乡一体化规划纲要》的出台实施，为建立全民社保奠定了基础

    2004年1月，嘉兴市印发了《嘉兴市城乡一体化发展规划纲要》。根据这一《纲要》目标，嘉兴市财政局就城乡劳动就业与社会保障一体化工作方面，组织实施了以下工作：

    以政府购买服务为理念，建立了基层管理服务经费保障机制。2002年以来，我市相继出台了覆盖全民的，以服务户籍人口为基础、一定的定额为标准、城乡一体的城乡基层公共卫生（社区卫生服务）经费财政保障标准、城乡社区建设经费财政保障标准、城乡居民健康体检经费支付标准，以及以暂住人口数量为基础的新居民管理服务经费标准等劳务购买经费保障机制。以土地换保障的形式，健全了被征地农民的养老保障制度。1994年我市出台并实施了农民按住宅用房1：1赔偿为核心内容的征地安置改革尝试，将征用土地产生的失地农民，按照一定的标准，由征地单位一次性缴纳15年的职工养老保险费并由地方财政承担兜底后纳入职工养老保险体系，以农民实际拥有的住房面积作为赔偿标准进行集中安置。以统筹城乡就业观念，实现城乡居民劳动就业一体化制度。2005年我市确立了把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，坚持贯彻落实“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的方针，继续实施积极的就业政策。以促进社会公平方式，实施了城乡居民基本医疗保障制度。2003年，嘉兴市财政提出了将新型农村合作医疗制度的外延拓展到城镇非职工，并在此基础上将合作医疗保障水平逐步向城镇职工基本医疗保险中的大病医疗保险水平并轨的制度设计模式，将制度定义为城乡居民合作医疗保险的性质。以土地折算产出的观点，构建了城乡一体化的优抚救助制度。2006年出台并实施了将最低生活保障标准与市本级经济发展、人民生活、物价上涨水平和城镇职工最低工资标准相适应的，以有土地居民最低生活保障标准按照无土地居民最低生活保障标准的60%确定正常增长机制。以构建社会和谐模式，启动了城乡居民基础养老保险制度。2007年9月市政府出台了《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》，这一新政的实施使本地户籍的城乡居民，无论男女，不分城乡，只要未纳入现有的各项养老保险（障）的对象，均可参加养老保险。构筑市民健康保健信息系统。2005年，嘉兴财政等部门提出了以人群健康为基础，建立并逐步完善包括居民电子健康档案系统、公共卫生信息监测系统、合作医疗实时结报系统的方案，并听取市民集个人基本健康信息、医疗机构就诊信息、慢病管理信息、传染病监测信息、妇幼保健信息、儿童计划免疫信息、卫生监督管理信息等为一体的市民健康信息系统的建议，于2006年经市政府确认后予以实施。

    搭建市民生活难事有偿求助平台。2005年，针对市民老龄化程度的进一步提高，经市政府决策，由我市南湖区政府主办了面向本市的96345市民求助热线，并选择了生活服务类的近百家企业加盟，为市民提供优质低价的服务。

    公共财政资金、服务向农村倾斜　　

    东莞市社会保障局副局长 张亚林　　

    ●张亚林说：不仅在社会保障方面上实现制度创新，拓展广泛覆盖，提高待遇水平，增加保障项目，而且还要推动制度创新，建立起与本市社会经济发展水平相适、与农民、农民工社会保障需求相符的社会保障体系。

    东莞市位于广东省中南部、珠江三角洲东北部，北距广州50公里，南离深圳90公里，水路至香港47海里，至澳门48海里，处于穗港经济走廊中间，是广州与香港之间水陆交通的必经之地。

    东莞历史源远流长。据历史记载：新石器时代，其境内东江沿岸已有原始人群聚居。春秋战国时，东莞属“百粤地”。公元前214年，秦始皇统一中国，东莞属南海郡番禺县地。东汉顺帝时，分番禺立增城，东莞属增城。公元222-228年中，分增城立东官郡。进入晋代，废东官郡，东莞分属番禺、增城。

    东晋咸和六年（公元331年），东莞立县，名为宝安。唐肃宗至德二年（757年）改名为东莞。以东莞作县名由此始，相传因境内盛产水草（莞草）而得名。东莞具有光荣的革命传统。150多年前，林则徐在东莞虎门销烟，写下中国近代史的光辉篇章。

    改革开放以来，东莞市以外向型经济带动起步，以加工制造业立市，迅速实现了农村工业化和城市化。2006年，全市生产总值2624亿元，财政总收入406亿元。我市一直采取推动公共财政向农村倾斜，公共服务向农村延伸的财政政策，不仅在社会保障方面上实现制度创新，广泛覆盖，提高待遇水平，增加保障项目，而且还推动制度创新，建立起与本市社会经济发展水平相适、与农民、农民工社会保障需求相符的社会保障体系。

    制度框架

    （一）适应城乡居民需求的城乡居民社保制度

    建立农（居）民基本养老制度，确保城乡居民“老有所养”。2000年11月，我市出台《东莞市农民基本养老保险暂行办法》，在全省率先建立了农（居）民基本养老保险（以下简称农保）制度。在覆盖对象方面，将全市所有20周岁以上、男60周岁以下、女55周岁以下未进入党政机关、企业事业单位和个体经济组织就业、没有参加职保或享受职保待遇的本地户籍农（居）民纳入参保范围，将男年满60周岁、女年满55周岁、未享受职保待遇的本地户籍农（居）民直接纳入享受待遇的范围。在基金征集方面，我市采取由市、镇（街）、村（居）委会和个人共同承担，实行社会统筹与个人账户相结合，养老待遇与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩的办法，使之与我市经济发展和人民生活水平相适应。

    建立城乡居民基本医疗保险制度，确保农民“病有所医”

    2004年7月，在原来农村合作医疗的基础上，我市在全省率先启动了农（居）民基本医疗保险（以下简称居民医保）制度。实行以“保大病、保住院”为主要特征的住院基本医疗保险，着力解决农（居）民“因病致贫、因病返贫”问题。

    在缴费和待遇方面，由于农村经济发展不均衡，为满足不同镇（街）、村（居）的基本医疗需求，设置了A、B两个参保档次，让各居（村）民委员会根据自身实际，统一选择一个档次参保。

    在基金筹集方面，采取通过个人和市、镇（街）财政的渠道筹集基金，并实行收支两条线管理，确保基金征缴、管理和核付安全运行。分A、B档参保时，市与镇（街）两级财政为参保人的补助由过去的30元/人年，提高到2005年7月后的60元/人年。统一按B档参保后，财政补助提高到130元/人年。对于困难的镇（街）和社区（村），市财政还适当加大扶持力度。2004—2006社保年度，市、镇街两级财政共投入资金1.67亿元，预计今后每年需投入1.5亿元。对于低保对象，自2005年7月起，市财政给予大力支持，安排专项资金全额负担低保对象250元/人年的居民医保缴费，从而确保经济困难群体得到较好的医疗保障。

    （二）建立适应农民工需求的职工社会保险制度

    针对来我市从业的农民工多、年龄结构轻、流动性大、收入相对较低和各险种实际，大力推进农民工参保。早在1989年，就要求外商投资企业、乡镇企业等各类企业及其各类员工包括农民工参加职保；从1997年7月起，在全市范围内实施职保全市统筹，不分企业经济性质、不分员工性质，把农民工同等纳入参加职保；从2000年起，全面向各类企业的农民工实施职保。1990年，全面向农民工实施工伤保险，1997年1月起，逐步向农民工实施失业保险。2000年3月，全面实施职工医保，在市属单位推行“统账结合”的综合基本医疗保险的同时，在镇（街）实施了以“缴费水平低、保大病、保住院”为特征的住院医保，既提供了待遇合理的医疗保障，又减轻了农民工和企业的负担，受到社会各界的充分肯定，实现了双赢。2006年7月，在全省率先实施了地方养老保险，作为补充养老保险，将职保参保人全部纳入保障范围。

    发展设想

    （一）构建城乡一体的社会基本养老保险体系

    一是统一基金管理。加快我市基金整合共济的研究测算工作，充分考虑将来基金的调剂能力，做好风险评估，建立应对机制，拟定科学合理的方案，推进基金统一管理工作。二是统一技术操作。由于农保与职保的基金归集渠道和时间不相统一，全市平均养老金的计算取值等指标难以立即统一，方案制定时要考虑好解决这些技术性问题的方法。三是统一缴费标准。根据原农保参保人实际可支配收入总体较城镇职工低的客观实际，在缴费基数、费率调整和待遇计发机制上，参照职保改革办法，实行逐步过渡。

    （二）构建城乡一体的社会基本医疗保险体系

    近期将根据我市经济社会发展水平，研究制定更加有利于农民工参加职工医保以及居民医保与职工医保逐步统筹发展的政策，努力构建公平合理、人人享有、城乡一体、市级统筹、统一管理的社会基本医疗保险体系：一是完善医保制度建设。考虑农民工和城乡居民对门诊需求较大的情况，结合社区卫生服务机构改革，突出抓好门诊医疗保障项目的实施。坚持保障基本需求、待遇结构更切合参保人实际和诊治更便利等原则，使大病统筹为主的住院医保向门诊住院保障兼顾的完整的保险形式转变，让参保人在社区卫生服务机构接受门诊治疗时获得一定比例的报销待遇。二是加大公共财政投入。住院医保将从原来仅由单位缴费的单一筹资渠道将转变为政府、单位、个人共同承担。同时财政还将加大对居民医保的扶持力度。三是加强医保基金管理。坚持以收定支、略有结余原则，加强基金监管力度，完善内部控制制度；增强对定点医疗机构监管，组织开展多形式的专项稽核，对医保基金的征缴、使用、管理进行全面审计，以确保基金的良性运行，特别保证基金在政策调整过程中的安全。

    争创省内领先、西部一流、全国有位

    宝鸡市财政局副局长 刘雅玲

    ●刘雅玲说：2006年底以来，在全省率先出台了19项社保惠民政策措施，成为多年来我市社会保障政策出台密集度最高、财政投入力度最大、社会保障体系建设步伐最快的时期。

    宝鸡市位于八百里秦川，是陕西省第二大城市，辖3区9县和一个国家级高新技术开发区，总面积1.82万平方公里，总人口376万，其中市区人口65万，建成区60.44平方公里。宝鸡区位优势明显，是西部大开发“以线串点”的重要支点。四通八大的陆路交通，使宝鸡成为区域性中心城市，是西部大开发承东启西的重要支点。　　

    宝鸡历史文化源远流长，自然风光秀丽怡人。宝鸡古陈仓，是华夏始祖炎帝的故里，是周秦王朝的发祥地，有“青铜器之乡”、“民间工艺美术之乡”和“佛骨胜地”的美誉。境内有法门寺、北首岭、五丈塬、大散关等大量历史遗存，“明修栈道，暗渡陈仓”的典故就发生在这里。宝鸡有国宝级文物55件，国家一级文物322件，国家等级文物6000余件。中华民族发展的每一个时期，都与宝鸡有千丝万缕的联系。

    作为我国西部的工业基地，宝鸡近年来经济发展迅速，2006年，全市实现生产总值476.93亿元，财税总收入52.28亿元，地方财政收入15.07亿元，均比2002年翻了一番，跻身中国百强城市。“人人享有社会保障”是宝鸡市各级财政部门的目标定位，目前，已初步形成了覆盖全市城乡居民、与经济发展和财力水平相适应的社会保障体系的基本框架，有力地促进了全市和谐社会建设与经济社会发展。

    基本情况与主要做法

    高点定位，强力推进。宝鸡市社会保障体系建设的目标定位是“省内领先、西部一流、全国有位”，工作要求是“规定动作做到位，创新动作有特色”。2006年底以来，在全省率先出台了19项社保惠民政策措施，成为多年来我市社会保障政策出台密集度最高、财政投入力度最大、社会保障体系建设步伐最快的时期。

    城乡统筹，协调发展。在城镇，着力抓好整个社会保障制度体系的建设和完善，重点把覆盖范围从国有和集体企业、机关事业单位职工向非公经济组织员工、灵活就业人员、城镇其他劳动者等全体城镇居民拓展；在农村，则着力抓好相关制度的建立完善，并从局部试点走向逐步普及，从单项制度建设向初步的制度体系发展。通过新型农村合作医疗全覆盖、农村最低生活保障全覆盖、新型农村养老保险制度试点、被征地农民基本养老保险试点、农村五保户集中供养、农村三级卫生网络建设等政策的实施，全市农村社会保障体系建设也取得了重大突破，并在医疗救助、教育资助、鼓励全民创业等方面初步形成了城乡一体化的社会保障政策体系。

    健全体系，提高水平。在推进社会保障体系建设中，坚持把强化就业服务作为基础，把社会保险作为安全网，把社会救助作为托底，把社会福利和慈善事业作为有效补充，使各类社会保障制度覆盖到位、相互衔接、互为补充。

    1、强化就业服务

    近年来，积极推行扩大就业、鼓励创业的扶持政策，在全省率先在所有街道、乡镇（社区）成立劳动保障事务所（站），将就业服务延伸到了乡村和社区，广开就业门路，提高就业水平，使广大劳动者的基本生活得到了有效保障。

    2、完善社会保险

    宝鸡市把建立覆盖城乡、水平适当的社会保险体系作为工作的着力点，结合实际不断完善城镇社会保险体系，立足市情积极推进农村社会保险制度建设，有效地保障了参保城乡居民的基本生活，形成了十大保险促和谐的生动局面。

    城镇企业职工基本养老保险稳步推进，城镇职工基本医疗保险体系日趋完善，失业保险体系不断完善，工伤保险全面推进，生育保险加速扩面，新型农村养老保险制度启动试点，开展被征地农民养老保险试点工作，全面推行农村新型合作医疗制度，城镇居民基本医疗保险全面启动，实施城镇少年儿童基本医疗保险。3、加强社会救助

    近年来，宝鸡市以保障城乡困难群众基本生活为重点，通过建立完善救助制度，适时提高救助标准，逐步扩大救助范围，有力地促进了社会救助工作的深入开展，全市已基本形成了以城乡低保、农村五保为主体，以大病医疗救助、特困救助、教育救助、司法援助和城市低保户供水、采暖、垃圾费减免、廉租房补贴等政策救助相配套的城乡社会救助工作新格局。

    4、发展福利事业

    宝鸡市把社会福利事业纳入地方经济和社会发展的总体规划，全市基本形成了包括福利院、老人公寓、老年人活动中心、敬老院、托老所、残疾人康复中心等标准有别、层次不同、面向社会、服务大众、城乡联动的社会福利服务网络。从2007年开始到2010年，市财政每年安排1000万元专项资金用于发展老年服务事业，重点对兴办养老服务机构、社区养老中心、居家养老服务组织实行扶持。今年政府出资建成25个社区养老服务中心，2010年全市所有社区都将建立社区养老服务中心。优先保障，加大投入。2003-2007年，市级财政用于社会保障领域的专项资金年均增幅达30%以上，明显高于同期市级预算内财政支出增长速度；去年全市财政社会保障总支出达14.8亿元，占到全市财政支出36.9亿元的40.1%。今年，全市财政投入达到3.5亿元，其中市县财政安排资金2.3亿元。在不断扩大各项社会保险覆盖面、增强社会保险基金自我平衡能力的同时，今年积极开展了社保基金征收“五费合一”试点工作，并加强财政专户管理，保障基金安全完整。

    几点建议

    建议国家加快社会保障方面的立法进程，用法律形式进一步规范社会保障的性质、基本功能、政府与市场的责任边界、各级政府之间的社会保障事权和支出责任等重大问题。

    鉴于农村社会保障制度建设滞后是一个全国性、历史性的问题，也是建立覆盖城乡居民的社会保障体系的关键和难点所在，建议国家在建立农村社会保障体系方面给予地方特别是西部地区以更多的资金支持，特别是增加中央财政对农村最低生活保障、农村养老、农村卫生等方面的投入，以促进各地社会保障事业的协调发展，实现基本公共服务均等化。

    逐步提高社会保险基金统筹层次。改变当前我国社会保险基金统筹层次低的态势，在逐步实现省级统筹的基础上，最终实现全国统筹，提高社会保险资金的使用效率，调剂地区间社会保险基金余缺，促进经济社会的协调发展以及地区之间的均衡发展。（记者 齐小乎）