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东北国策出台始末——东三省投书建议

  覃爱玲田毅

  “东北振兴战略的具体政策很有可能在今年10月份的中共十六届三中全会或年底的中央经济工作会议上做出部署,现在各部委和东三省都在加紧调研协商。”8月7日晚,一位权威人士对记者这样说。

  8月1日至3日,温家宝总理将振兴东北作为国策的高度提出,再次把这个被称为“共和国长子”的区域推到历史的前台。

  两份权威报告

  改造东北的课题由来已久。

  辽宁省政府办公厅一位官员还清晰地记得,1998年末中央经济工作会议上提出了一句让东北人振奋的话:加大装备工业的开发力度,依托国家重大项目建设,推进关键设备的国产化。这位官员说:“但真正做起来比我们想象得难多了。和上海、青岛、武汉等老工业基地的突破相比,我们也落后多了。”

  去年的中共十六大报告中则首次提出了振兴东北老工业基地的说法。“国家已不得不关注东北问题,同时东北的产业基础又有可能保障它的体制创新。中央制定这一方针站在了全国经济社会发展的战略高度。”社会科学院一位曾参与十六大报告起草的研究员向记者这样分析。

  据东北当地官员透露,今年5月底,温家宝总理年内第二次辽宁之行,即首度提出振兴东北老工业基地与西部大开发战略,“是东西互动的两个轮子”。

  社科院那位研究员提醒记者注意陪同总理考察的“大员”们--国家发改委主任马凯、财政部长金人庆、劳动和社会保障部部长郑斯林、国务院副秘书长汪洋、国资委主任李荣融、国务院政策研究室主任魏礼群、银监会主席刘明康,“你能看出要解决什么问题、看出中央的决心。”。

  温家宝总理此行之前,国家发改委一份关于振兴东北老工业基地报告就已成型。据记者了解,报告分现状、主要问题分析和调整改造思路三部分。在重点的第三部分,报告提出了以“更多的市场经济,更多地对外开放”为指导思想,加快结构调整和国有企业改革,加强技术改造,加快发展民营经济和帮助资源枯竭型城市等建议。在报告的结尾还列举了一些具体项目。

  而就在温家宝总理考察东北的同时,国务院发展研究中心的一批研究员也正在当地调查。据一位接触过这些研究员的东北当地官员说,国研中心的报告尚未定稿,但调研的三个重点有别于发改委:一是各种债务负担如何处理;二是政府职能怎样转变;三是新的增长点究竟该用什么机制培育。

  这位东北官员告诉记者,两大报告在精神上有着很大的区别:发改委的报告是沿续传统的支持方式,倾向于给项目给资金,而国研中心的专家们希望从体制创新的层面上来解决问题,尤其关注当地政府职能转变及整个经济大环境的改变。

  另外,民主党派中国民主同盟(以下简称民盟)也在发起一个广泛的调查,以完成一份东北老工业基地改造振兴的建议报告。民盟中央副主席丁石孙一行已有过一次东北之行,8月12日,民盟调查的核心人士经济学家厉以宁将开始东北考察之行。

  东三省的“愿望”

  从今年两会开始,东三省纷纷投书建议力推东北振兴战略。

  辽宁省人大常委会副主任龚世萍、省政协副主席张传庆等建议,国家应把辽宁作为十六大报告提出的“两个支持”(即:支持东北地区等老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业)试点省份进行先期试点,取得经验后再在全国推广。而黑龙江省政协人士则在会上提出率先在黑龙江建立产业发展基金,扶持重大装备工业、石化煤化产业、森工产业的发展。

  “国家应该参照浦东开发等经济特区和西部大开发的政策,从生产力布局、政策调整和财力使用上,给予老工业基地重点倾斜和支持。比如实行特殊政策,帮助解决老工业基地难点问题。比如采取发行专项国债等形式多渠道增加投入。国家也可以注入一定比例的资本金,帮助老工业基地加快改造升级步伐。另外可以通过税收、土地使用优惠等途径,鼓励民间资本参与老工业基地改造。”黑龙江省政府计委一位官员在接受记者电话采访时这样说。

  黑龙江省政协经济委员会一位负责人在接受记者电话采访时说,旧项目改造贷款和新立项目支持是我们需要的重点。

  记者从辽宁省政府发展研究中心取得了一份关于提升东北地区装备制造业的调研报告。该报告直言目前“国家宏观政策政出多门,没有形成支持装备制造业加快发展的合力”。

  该报告还认为目前的产业政策过于笼统,具体的财税政策如允许进口设备减免税和新产品开发的一定费用摊入成本等,或因入世而弱化,或因企业效益不高而形同虚设,没有鼓励作用;另外,国家的进口替代与出口导向政策模糊,对装备制造业企业没有特别说法。“如目前财政部规定,国家重点鼓励发展产业和产品的国内投资基础自用设备的进口不仅免征关税,还免征增值税,而购买国内设备却征增值税。研究开发费用中相当一部分是人工费用,可以进入成本抵免所得税,但不能减免增值税,不利于新产品的研发。”辽宁政协一位人士对记者分析道。

  吉林省一位政府官员还建议希望国家确定东北为“国家重大装备国产化创新研制示范基地”,并由国家财政与地方财政匹配设立“发展东北地区装备制造业专项基金”,用于扶持装备制造业基地建设和承担进口替代研制任务的企业。

  “目前我国60%以上技术含量高的投资类设备依赖进口,国家完全可以支持东北地区装备制造业实施进口替代策略。财政可设立国产化装备发展专项资金,用于对承担进口替代研制任务企业的贷款贴息及研制费用补贴。”辽宁省财政厅预算处一位官员在电话里对记者说。

  针对辽宁省国有独资商业银行巨额不良贷款和企业的不良债务严重制约了辽宁老工业基地的调整改造的现状,辽宁省政协副主席姜笑琴曾建议说:“国家在辽宁进行处置金融机构‘两呆’贷款试点,对因政策性原因形成的‘两呆’,国家给予一次性核拨或核销;对无生产经营活动、无偿还能力的企业,由政府组织、银行参与,对企业资产进行变现还贷,损失部分由各国有独资商业银行分行及总行调剂“核呆”准备金;另外,可以实施不良资产第二次剥离。”

  中央:资金、政策还是新机制

  一个事实是,中央政策支持东北老工业基地调整改造一直没有断过,财政、信贷、投资是以往三个最重要的手法。“九五”后期实行债转股政策和国债资金拉动内需的政策,东北地区因国有经济比重和制造业比重均较高,得到政策上支持的力度相对较大,也取得了一定成效。不过,据一位正在参与政策调研和制定的人士称,这次提出振兴东北国策,中央所能给的主要是鼓励地方体制创新的政策,而并非财政或信贷资金。温家宝总理在座谈会上特别强调,要“用新思路、新体制、新机制、新方式,走出加快老工业基地振兴的新路子”。

  他告诉记者,一个探讨中的政策扶持方式是审批权下放。“例如外商投资的审批权,1984年规定的起点是3000万美元,十年之后已显得很不合理。我们提出可以将东北作为一个审批权下放的试点。如果可行的话,就在全国推行,这也算是对东北的一种支持吧。”

  另据透露,下放土地使用权限审批也在讨论中,总体上希望地方有更大的自主权。

  “我觉得东北一些地方可能没有领悟中央的意思,一直只想要钱。其实中央把它提高到一个国策的位置,已经是很重要的支持了。再说进行技术改造之类的都是企业自己的事,像长三角和珠三角的私企,没有人听说他们搞技术项目要政府出钱吧?”一位接近政策制定层的研究人员认为,东北人要改变计划经济时的思维方式。

  这位研究人员表示,在东北的金融问题方面,中央政府应该不会直接给太多钱,而是考虑将这里作为一个投融资体改革试点,使东北的金融从总体环境上有所好转。“资金是流动变化的,如果条件好,资金肯定会聚集过来。反之,即使钱投进去了,也可能因各种原因而造成新的呆坏账。”

  据记者了解,东北的债务问题是中央此次考虑的一个重点,有参加调研者认为,为改善东北的投资环境,中央可能会考虑核销四大银行的坏账,清洁金融市场,并建立一个“债权交易中心”。

  细心者也许会品味温家宝总理在座谈会上说的另外几句话:“坚持自力更生为主,国家给予必要扶持。”“国家在政策、资金等方面的支持也要遵循市场经济规律,讲求效益。”“坚持少上新项目、少铺新摊子,在改组、改造现有企业上下大功夫,注重整合现有资源,提高生产要素使用效率。”

  东西之别

  如果振兴东北老工业基地战略和西部大开发战略都是国策,那么中央给予的政策有什么差异吗?--在采访中,许多东北政府官员这样问。

  据那位参与振兴东北战略调研的人士分析,西部大开发与东北改造确有很大不同,“东北是传统工业基地,相比西部经济基础要好不少,如果能充分整合资源,注重创新,经过一定努力是能够成为一个经济发展良好的区域的。”

  2000年,国务院出台了《实施西部大开发若干政策措施的通知》(国发[2000]33号),其中几个重点政策如加大建设资金投入力度,提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例;优先安排水利、交通、能源等基础设施建设项目;加大财政转移支付力度;加大金融信贷支持等。

  原国务院体改办一位人士在接受记者采访时分析说:“过去5年来,国家在西部地区投入国债资金2100亿元,西部地区的国债投资占同期国债投资总量的35%。在这样的情况下,再发大量国债资金投入东北振兴战略的可能性不大。”

  财政部科研所一位研究员则认为,加大财政转移支付力度应该是重振东北战略可能采取的政策之一,特别是对失业工人的补助。

  记者拿到的一份内部调研资料进一步分析了中央和地方的事权。

  报告认为,在现行管理体制下,东北老工业基地的结构调整涉及到中央、地方、部门(包括全国性公司)及企业等各个方面。为了避免因条块分割而造成体制障碍,调整结构所涉及的各主管方面应各负其责、协同合作。

  其中,中央政府的主要职责是:负责对东北老工业基地进入全国500强的大型企业的重组、改造;负责对老工业基地内的重大基础设施的建设进行规划、协调工作;对建立统一、规范的社会保障体系担负起总体筹划和转移支付的工作;负责制定相关的优惠和扶持政策。

  而地方政府应负责地方工业企业的重组、改造及成为中央大企业配套服务企业的企业组织工作;应与中央政府共同建立社会保障基金;应负责搞好本地的投资环境,包括完善的基础设施、服务体系和政策环境,以利对内外开放、吸引投资。部门和行业应负责钢铁、有色、石化及机械等行业中大企业集团的跨地区整合、重组及在技术开发、建立战略联盟等方面的跨地区协作。

  “启动市场机制和转变政府职能是现在东北振兴迫切需要突破的地方,而政府职能转变的一个重要环节就是增加透明度,放权给市场,同时法治先行。”那位正在参与政策调研和制定的人士强调说。

  来源:《21世纪经济报道》

 

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