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公共预算改革:中国民主政治发展的生长点

2011年04月28日  来源:中国改革论坛网

  转型中国的后发劣势使中国面临多重问题的叠加。从国家宏观层面上来讲,国家权力缺乏制度规范而不断扩展、膨胀乃至异化,理性而民主的责任政府没有建立起来;在社会层面,公民权利缺乏坚实的制度化保障,公民权利可能遭受国家权力的非法侵害。因此,以责任政府和现代公民社会为支撑的民主政治制度迫切需要完善。总的来说,当前中国的民主政治建设面临重重的问题与困境,乃至陷入结构性的僵局。那么,如何突破这种社会转型时期的民主化困境这就是本文要重点加以讨论的问题。我们将从公共预算改革对转型中国民主政治建设的作用与必要性来试图回答这个问题。

  巨大的财政规模:公共预算改革的迫切性

  中国国家财政能力的急速扩张是市场化改革的结果,巨大的财政规模既为国家平衡与调和社会利益冲突和民主政治建设奠定了坚实的物质基础,也为国家治理带来了一系列的重大问题,特别是公共财政资源分配的效率与公正问题,对公共财政的民主监督与控制问题,都已经成为影响国家财政良性运行和社会、经济平稳发展的重大现实问题。为了降低和减缓巨大财政规模条件下的中国财政风险问题,推进公共预算改革显得十分迫切。

  图1:改革开放以来的中国财政收入(1987—2007)

  资料来源:中经网统计数据库(单位:亿元)

  图2:改革开放以来中国财政收入增长速度(1987—2007)

  资料来源:中经网统计数据库

  由上表可以看出,2007年国家财政收入已经突破5万亿,相比2006年增幅高达32.4%,较之1987年中国财政规模总量的2199.2万亿,在短短的二十年里,中国的财政规模总量增加了24倍,整个国家财政的规模、结构都发生了根本性的变化。当然,这种巨大的财政规模也产生了所谓财政规模高速增长之困,潜藏着诸多的社会风险。

  首先,财政分配的公正性问题比较突出。在市场经济的制度环境中,财政收入主要是“取之于民、用之于民”的,而如此庞大的财政规模在缺乏有效的制度监控条件下运行,其财政资金使用的公正性是很值得怀疑的。其次,财政规模扩大对公共财政的民主控制和监督带来挑战。由于中国现有公共预算的科学性、精准性比较差,加上制度规范不严格,“软预算约束”在现实的经济发展战略下依然很普遍。如2002年预算实际增幅与预算增幅比为200.00%,2003年201.20%,2007年全国财政收入51000亿元,而预算收入计划44065亿元,超收6935亿元。此外,中国的控制型预算体制仍然没有建立起来,而从西方现代预算体制发展的历程来看,“控制取向”是根本特征【1】。控制取向的预算体制要求政治控制与行政控制的双重制度支撑,我国人大在现有的制度框架下无法施展其政治控制作用,而以财政部门为核心的行政控制机制仍没有完善【2】。

(责任编辑: 于天夫)
 
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