一、《吉林省人民政府关于推进城乡社会救助体系建设的实施意见》出台的背景

　　城乡社会救助工作关系到城乡困难群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定。省委、省政府多年来一直重视城乡社会救助工作，始终把民生问题作为政府的一项重要工作来抓，注重解决群众的生产和生活困难。2005年，省政府下发了《吉林省人民政府关于推进城乡社会综合救助体系建设的指导意见》，提出了我省城乡社会救助体系建设工作的总体目标和基本框架。

　　党的十六届六中全会召开后，为贯彻落实会议精神，省委、省政府更加关注民生问题，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，进一步加强城乡社会救助体系建设工作。2006年11月20日，我省召开推进城乡社会救助体系建设工作会议，时任省长、现任省委书记王珉同志亲自到会并作重要讲话，提出了推进我省城乡社会救助体系建设工作的总体思路和具体要求。为更好地落实这次会议精神，省政府以“三个代表”重要思想和党的十六届六中全会精神为指导，按照政府主导、民政主管、部门配合、社会参与的基本原则，在整合国家、省及相关部门的具体救助政策基础上，结合我省实际，经过进一步的提炼、补充、完善，于2006年12月18日出台了《吉林省人民政府关于推进城乡社会救助体系建设的实施意见》，成立了以李斌副省长为组长的“吉林省城乡社会救助体系建设工作协调领导小组”。

　　《实施意见》不仅提出了城乡社会救助体系建设的总体要求，确定了城乡社会救助体系建设的主要任务，还明确了各级政府和相关部门的工作职责。它所涵括的内容都是实实在在的惠民政策，都是对国家、省及相关部门救助政策的归纳和总结，具有非常强的政策指导性和可操作性。老百姓只要看一看《实施意见》，所有的城乡社会救助政策便一目了然，自己能够享受到哪些方面、多大程度的政策优惠，清清楚楚，明明白白。可以说，《实施意见》是城乡社会救助政策的“精华汇编”，是老百姓了解城乡社会救助政策的“便民读本”，更是相关职能部门、机构执行救助政策的“操作指南”。《实施意见》的出台，不仅使我省的城乡社会救助工作的政策法规体系更趋完善，工作实施更趋规范，还将极大地推动各项救助政策的落实。到目前为止，这样系统的救助政策的出台，在全国范围来说也是很超前的。这是和省委、省政府一贯重视民生、关注困难群众生活分不开的。《实施意见》的出台，是为老百姓送来的福音，必将对我省振兴老工业基地和构建和谐吉林建设起到积极的促进作用。

　　二、《实施意见》主要内容及重点解决的问题

　　《实施意见》涵盖城乡低保、城乡医疗救助、教育救助、住房救助、就业援助、法律援助、特殊人群救助、救助设施建设、灾害应急救援、慈善帮扶等10大项、26款内容，是对各项城乡社会救助政策的有机整合和具体表述，其中贯穿的一条主线是：在全省建立以城乡最低生活保障为基础，以医疗、教育、住房、司法、就业等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以临时救助和社会互助为补充，逐步形成城乡一体化、组织网络化、管理社会化、保障法制化，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活需求，同时也实现了省委、省政府提出的“三个覆盖”即：“城乡最低生活保障全覆盖、城乡医疗保障全覆盖、城乡社区（乡镇）公共服务平台全覆盖”的工作目标。省政府出台《实施意见》的根本目的，就是让城乡困难群众的基本生活有保障，能够和其他社会成员一样：上得起学、住得起房、看得起病、找得到工作、打得起官司，能够共享改革开放成果。

　　（一）城乡低保方面：

　　目前，城市低保已全面建立城市低保对象审批评议制度，实现了动态管理下的应保尽保、分类施保和低保金社会化发放，各级政府不断加大资金投入，人均补差标准逐年提高，从去年7月1日开始，已达到平均85元。农村低保制度已于2004年全面建立，随着各级政府资金投入的增加，补差标准已由最初的年人均180元达到240元。下一步，城乡低保工作主要解决三个方面问题：

　　一是建立补助资金动态增长机制。制定这一政策的宗旨就是要通过建立资金动态增长机制，来确保各级政府不断加大资金投入力度，使城乡低保对象的基本生活水平，能够随着当地财政经济发展和物价上涨水平的提高而提高，从而确保城乡低保对象的基本生活质量。各地在制定城乡低保标准时，要注意与当地最低工资标准、失业保险金标准和农村贫困线标准相互衔接。

　　二是建立分类救助、临时救助制度和价格补贴调节机制。2003年，我省就已经出台了分类施保政策。《意见》对这项政策进行了进一步的完善，要求对重病、重残、一户多残、孤儿、孤老等特困低保家庭，采取全额发放低保金或适当上浮保障标准的办法，切实缓解他们的实际困难。为了解决低保边缘人群的生活困难问题，《意见》中提出了要建立临时救助制度，在“两节”期间，对分类施保对象、临时困难户等特殊困难群众给予临时救助。同时，为使城乡困难群众的基本生活不受价格上涨的影响，《意见》明确要求，在基本生活资料价格上涨较快时期，要对城乡困难群众给予适当的生活补贴。

　　三是建立动态管理机制。做好城乡低保工作，关键是要加强动态管理。为此，《意见》提出，要通过全面建立城乡低保对象审批评议制度，建立和完善动态管理机制，并通过建立就业激励机制，加强与相关部门的协调配合，加大促进就业、再就业工作力度，鼓励有劳动能力的城乡低保对象自食其力，确保城乡低保对象应保尽保、应退尽退，决不能“养懒汉”，使城乡低保制度能够惠及更多的困难群众。

　　（二）城乡医疗救助方面：

　　为解决城乡特殊困难群众治病困难，2004年，我省建立了农村贫困家庭大病救助制度，已累计下拨资金6400万元，救助18.3 万人次。城市医疗救助制度是2005年启动的，当时选择22个县（市、区）进行试点，目前，已累计支出救助资金4000余万元，累计救助3.9万人次。下一步，重点要解决三个方面问题：

　　一是建立覆盖全省城乡困难群众的医疗救助制度。李斌副省长在全省推进城乡社会救助体系建设工作会议上的讲话中强调，在城市由地方政府资助城市低保对象参加城镇居民基本医疗保险或大病商业保险。在农村，随着新型农村合作医疗制度的全面铺开，要资助农村特困群众参加新型农村合作医疗。在全员纳入医疗保险的基础上，《意见》提出，要全面建立城乡医疗救助制度，并要注意搞好与城镇居民基本医疗保险或商业医疗保险以及新型农村合作医疗的衔接。城乡医疗救助主要面向城乡低保对象，重点是“三无”、重残等特困群体。要采取事前与事后救助、直接与间接救助相结合的方式，重点对长期患重病、临时患大病的特殊困难家庭在医疗保险的基础上实施再救助，通过按病种定额救助方式，缓解他们保险起付线、个人应承担费用负担。

　　二是建立城乡医疗救助资金。建立和完善城乡医疗救助制度，稳定的救助资金来源是最重要的前提和根本保障措施。按照国家要求，《意见》提出，地方各级政府要通过地方财政安排、上级补助资金、专项彩票公益金、社会捐助等渠道，筹集医疗救助资金，并保证专户管理，专款专用，加强监督，收支平衡。

　　三是建立城乡困难群众就医“优惠卡”制度。为进一步缓解城乡困难群众看病难、看病贵问题，《意见》明确提出，要建立就医“优惠卡”制度。要求各级公立医疗卫生服务机构特别是定点医院在保证正常服务和诊疗水平的前提下，对凭优惠卡就医的城乡困难群众，在挂号、治疗、常规检查、普通床位等方面减免相关费用。今年，这项制度将在全省全面建立起来，主要在治疗常见病方面使困难群众享受到优惠政策。

　　（三）教育救助方面：

　　一直以来，各级党委、政府都高度重视教育救助工作，制定出台了很多有针对性的城乡教育救助政策，不断加大教育救助资金投入力度，切实保障全省困难家庭子女受教育的权利。“十五”期间，全省44万名农村中小学生享受了“两免一补”的教育救助政策，为贫困家庭中小学生共减免学杂费8000余万元。地方高等院校累计发放助学贷款2.3亿元，安排国家助学金1593.3万元，资助10622名贫困大学生顺利完成学业。今后，城乡教育救助主要应解决好四个方面问题：

　　一是确保义务教育阶段“两免一补”政策的落实。《意见》要求，省政府安排的义务教育阶段贫困学生助学基金，重点资助“老、少、边、贫”县、乡家庭困难学生。各市（州）、县（市、区）政府也要安排必要的资金，确保城乡低保家庭和贫困家庭学生，以及因灾、因病造成家庭困难的学生和家庭困难的少数民族、孤残学生，均能享受“两免一补”，即免杂费、免书本费、补助寄宿生活费政策。同时，要保证农村社会福利机构收养的孤儿、弃婴和流浪儿童，能接受免费义务教育，进城务工人员特别是农民工子女，能接受义务教育。接受普通教育的残疾儿童、少年入学率达到当地健康儿童、少年同等水平，接受特殊教育的三类残疾儿童、少年入学率达到国家要求。

　　二是建立中等职业教育贫困家庭学生助学制度。为了确保中等职业教育贫困家庭学生能够上得起学，《意见》提出，要建立政府、社会和学校多种形式助学金、奖学金制度，资助中等职业教育阶段贫困家庭学生。要建立以学生参加生产实习为核心的助学制度，大力推行工学结合、校企结合、顶岗实习等培养模式和方式。建立学费减免制度，重点资助城市低保户和农村家庭困难学生。建立助学贷款或延期支付学费制度，鼓励和引导金融机构为接受中等职业教育的贫困家庭学生提供小额助学贷款。建立社会资助制度，逐步推广和完善“职业教育券”制度。通过上述制度的建立和实施，帮助城乡贫困家庭学生完成中等职业教育学业，使他们能够自食其力，减轻城乡社会救助压力。

　　三是落实高中教育阶段救助政策。对于高中教育阶段的城乡困难家庭学生，特别是孤儿和残疾学生，《意见》提出，其户籍所在地政府和学校要提供必要的学习和生活补助。在全省重点高中继续推广招收品学特优、生活特困的“双特生”，入学后减免相关费用。通过各项救助政策的落实，使城乡困难家庭学生能够接受完整的高中教育，提高他们的自立能力和竞争能力，为社会培养更多的可塑人才。

　　四是落实高等教育阶段救助政策。为使城乡困难家庭的莘莘学子，能够顺利完成高等教育阶段学业，《意见》提出，各高等学校要完善国家奖学金、助学金制度，落实国家助学贷款政策，鼓励社会捐资助学的同时，还要为家庭经济困难的入学新生开通“绿色通道”，先行办理入学手续，并从所收取的学费中提取10%作为救助资金，对经济困难学生实施专门救助。同时，要从政策层面，多给城乡困难家庭学生提供一些机会，使他们能够通过自身的努力，去创造生活，改变生活，摆脱贫困。

　　（四）住房救助方面：

　　近年来，各级政府不断拓宽困难群众住房保障渠道，扩大了廉租住房制度建设的覆盖面。目前，全省实行租赁住房补贴1689户、实物配租1187户、租金核减17220户、有30个市（县）的9785户家庭享受了廉租房政策。从去年开始，省政府决定利用三到五年时间完成全省9个市州政府所在地城市1500万平方米棚户区改造任务。截止去年年底，全省共拆除房屋938.2万平方米，占年度计划的125%，搬迁17.5万户，拆迁人数60.2万人；新建回迁房555万平方米，已经回迁安置10.7万户、32.9万人。应该说，通过棚户区改造和廉租住房制度的建立，城市贫困居民的居住条件得到了明显改善。下一步，要重点解决三个方面的问题：

　　一是要继续完善城镇廉租住房保障制度。省建设厅将按照国家要求，针对我省实际，抓紧时间制定出台《吉林省城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。积极落实城镇廉租住房保障资金，对符合市（州）、县（市、区）政府规定的城市最低收入家庭住房困难标准并持有城镇常住户口五年以上的居民，采取发放住房租赁补贴、实物配租和租金减免等形式给予廉租住房救助。

　　二是要继续落实好棚户区改造安置政策。棚户区改造是省政府的攻坚工程，在改造过程中涉及到许多需要拆迁的城镇困难家庭，制定这项政策的宗旨是要通过采取货币补偿、回迁（产权调换）、现房（二手房）、廉租住房等多种形式来安置。同时规定，对采取廉租的方式进行救助的，租金标准不能高于当地公产房平均租金的50%。这些政策将从根本上解决困难群众“搬得出、迁得回、住得起”的问题。

　　三是要建立农村困难家庭住房救助制度。农村困难家庭住房问题是近几年各级政府比较重视的一项工作。《意见》明确规定，要按照“政府补一块、集体助一块、个人出一块”的筹资模式，采取新建、改造、修缮、置换、配租、部门包保、互助出工等方式，对农村困难家庭给予住房救助。对灾民恢复重建的房屋，各地要减免相关行政事业性收费，并确保做到当年倒房当年建设当年入住。

　　（五）就业援助方面：

　　我省在完善城乡贫困群众基本生活救助的同时，各级政府还特别注重帮助有劳动能力的贫困群众实现再就业，制定和出台了一系列优惠政策，使28.3万名就业困难群众实现了再就业。下一步，要继续采取有效措施，加大就业援助工作的力度。

　　一是要落实好就业再就业扶持政策。就业是民生之本，也是构建和谐社会的重要内容。当前，社会救助最积极的办法是促进和引导贫困群众实现最大范围的就业。《意见》中明确规定要为符合条件的“零就业”家庭及低保家庭、残疾人家庭、主要成员丧失劳动能力家庭中有就业要求的成员或子女，发放《再就业优惠证》，提供免费职业技能培训和即时的就业援助，并对自主创业、自谋职业的提供免费的创业培训和职业技能培训，给予税费减免、小额担保贷款等相关扶持政策。

　　二是要实施有针对性的专项救助。从前年开始，省政府决定利用三年时间，开发10万个公益性岗位，安排大量困难群众实现了再就业。《意见》中明确规定了各级政府在公益性岗位开发中，要优先为城镇困难群众提供公益性岗位。同时还做出了对农村“两后生”（未升入上一级学校的初高中毕业生）给予与农民工同等的培训补贴待遇的规定。

　　三是要开展多种形式的再就业援助活动。《意见》中明确提出，要开展以“送政策、送服务、送岗位、送技能、送补贴”为主要内容的“春风行动”、“劳务输出送岗位”等再就业援助活动，为城乡困难群众提供更多就业机会，促进困难群体实现再就业。

　　（六）法律援助方面：

　　近年来，全省各地法律援助中心和法院系统，认真贯彻落实《法律援助条例》，共受理法律援助案件2.5万起,使4.5万贫弱群体获得法律援助，减免相关费用7638万元。为进一步做好法律援助工作，确保需要法律援助的困难群众及时获得援助，《意见》对以下两个方面进行了明确。

　　一是明确了救助职责。要求各级法律援助机构要设立面向城乡困难群众的专门服务窗口。同时还要求各司法鉴定机构，对法律援助案件的受援人实行鉴定费用缓缴或减免。

　　二是明确了鉴定费用解决渠道。非财政拨款的鉴定机构，对法律援助案件受援人申请人身伤残鉴定、亲子鉴定、笔迹鉴定以及财产评估等，应缓收相关费用，受援人胜诉的，由法院督促其向鉴定部门补交；受援人败诉且交纳鉴定费用确有困难的，由法律援助机构支付相关费用。

　　（七）特殊人群救助方面：

　　目前，全省共有各类社会福利机构1100多个，收养老年人、残疾人、孤儿等各类人员4万余人。全省共有7.7万名农村五保供养对象，其中，集中供养2.5万人，年人均供养经费标准为2200元；分散供养5.2万人，年人均供养经费标准为1200元。从2004年开始，城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理实现了从强制性收容遣送到自愿受助、无偿救助的重大变革。每年救助近2.6万人。《意见》对下一步特殊人群救助工作的重点进行了明确。

　　一是要继续加强农村五保供养工作。去年3月，国务院颁布了新修订的《五保供养条例》，新《条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定。为贯彻新《条例》精神，《意见》中明确了今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排，并要逐步提高供养标准，确保五保对象年供养标准不低于当地村民的平均生活水平。

　　二是要加大对城乡贫困老年人的救助力度。随着社会老龄人口的增加，养老问题已是一个不容忽视的社会问题，城乡贫困老年人的养老问题尤其突出，《意见》提出要通过政府出资购买公益性岗位，在社区及农村福利中心配备老年人生活照料员，照顾城乡贫困老年人的日常生活。同时，明确要求各相关部门要制定针对贫困老年人生活保障、医疗救助、住房救助、法律援助的优惠政策，使他们能够老有所养、老有所医、老有所住，安享晚年。

　　三是实施残疾人专项助困工程。我省残疾人口已达143万人，是一个数量庞大的群体。《意见》提出，要在全省范围内继续组织实施“互助关爱”助残工程、“自强就业”助残工程和农村贫困残疾人危房改造工程等项目，解决残疾人在康复、就业、教育、生活等方面的突出困难。

　　四是加强被征地农民基本生活保障与就业、社会保险的衔接。随着城市规模的发展，大量被征地农民涌向城市。为做好这部分人的生活保障工作，《意见》提出，在做好即征即保的基础上，对法定劳动年龄内、有就业要求的被征地农民，由政府提供免费职业介绍和职业培训服务。被征地农民实现就业后，用人单位要及时为他们办理社会保险关系。

　　（八）救助设施建设方面：

　　我省现有的福利院、精神病院、救助站等基本集中在城市。农村救助设施建设相对滞后。为适应农村社会救助和福利服务的需求，从去年开始，我省在农村敬老院的基础上，改建扩建福利服务中心，承担农村养老、社区服务、社会救助等任务。目前，全省已经投入近4亿元，新建和改扩建农村福利中心543所，完成了79%的建设任务。《意见》中明确今后一个时期全省救助设施建设要重点做好两项工作：

　　一是加快完成农村福利中心的全部建设任务。2007年上半年，要完成全省农村福利中心剩余21%的建设任务，提前实现每个县(市、区)和乡（镇）改建或新建1所福利中心的建设目标。已建成的要抓紧完善功能，发挥作用。要通过农村福利中心这个平台建设，改善集中供养五保老人居住条件，提高五保供养和社会养老能力。

　　二是要加强未成年人救助设施建设。要在合理有效利用现有救助管理站资源的基础上，通过适当改造和完善服务功能，使流浪成年人和未成年人实行分区管理，切实保护流浪未成年人合法权益，为他们提供良好的临时救助服务。到2010年，每个市（州）都要确保有一所功能齐全的儿童福利服务中心。

　　（九）灾害应急救援方面：

　　我省是一个自然灾害频发的省份，近年来，各级政府十分注重灾害应急救援体系建设，建立了省市县三级救灾预案及部门专项预案构成的救灾预案体系，确保了灾害发生后，灾害管理的应急响应随时启动，灾害救援的人员、资金和物资能够在最短时间内到位，保障受灾群众在灾后24小时内及时得到救助。政府投入、灾民生产自救、部门包保、社会互助等行之有效的救灾救济工作机制逐步完善，科学化减灾水平显著提高。我省还建成了全国一流的减灾中心。去年在遭受地震、龙卷风，洪涝等局部严重自然灾害的情况下，全年共筹集救灾资金1.8亿元，发放灾民救济卡41.5万张，重建倒塌房屋6253间，修复损坏房屋2.4万间，做到了当年倒房当年重建当年入住。前一阶段，全省还为灾区募集衣被150万件、资金523万元，已陆续发往灾区。《意见》中明确了今后一个时期救灾工作的重点：

　　一是加强灾害预警预报。继续完善省抗灾救灾减灾中心建设，争取到2008年建成卫星遥感及灾害地理信息管理系统，全面提高救灾快速反应、救灾指挥和综合协调能力，不断提高紧急救援能力，最大限度地保护人民群众生命财产安全。

　　二是妥善安排好受灾群众生活。对因各种自然灾害和突发事件造成生活困难的人员，要通过政府救济、灾民生产自救、落实部门包保等社会化救助措施，确保受灾群众有房住、有饭吃、有衣穿、有病能及时得到治疗，有效解决他们的生活困难，并确保一人一户不出问题。

　　（十）慈善帮扶方面：

　　近年来我省的慈善工作有了很大发展。目前，全省共有社会捐助接收站点728个。在全国率先规范开展了“慈善救助双日捐”活动，去年全省接收捐赠善款达9180万元，累计支出救助资金近6500万元，救助各类困难群众近24万人次。同时，全省各地还建立了以社会互助为主的“阳光超市”389个，实现了一街一市的目标。《意见》突出了下一步慈善救助工作的重点：

　　一是要进一步加大慈善捐赠力度。要拓宽募捐渠道，落实慈善捐赠税收优惠政策，规范并持续开展好“慈善救助双日捐”活动，精心打造“情暖万家”等慈善品牌。支持社会力量兴办慈善福利机构，发展志愿服务组织，逐步扩大志愿服务网络，进一步完善“阳光超市”功能，更好地发挥社会互助的作用。

　　二是要充分发挥社会团体的帮扶作用。注意发挥工会、共青团、妇联、红十字会等社会团体的帮扶作用，各级工会组织的困难职工帮扶中心有责任对困难职工、困难劳模和困难农民工等群体做好帮扶救助工作。

　　三、城乡社会救助工作安排

　　近期，针对困难群众生活中存在的实际问题，我们拟做好以下工作：一是做好冬令期间灾民生活救济工作，确保灾民有房住、有衣穿、有饭吃。二是落实城市低保提标和农村低保扩面提标工作，确保城市低保对象平均补差标准达到85元，农村年人均补差标准达到240元。三是完善城乡医疗救助制度，加大“两节”期间城乡医疗救助力度。四是加强特殊优抚救济对象的生活保障和救助工作，落实救助资金，确保其基本生活。“两节”期间，省里在安排5000万资金对城市分类施保对象和低保边缘人群给予临时救助的同时，还安排了1200万元救助资金实施应急救助。具体工作主要有以下几项：一是重点解决城乡特殊困难户的粮油问题。二是加大排查力度，实施重点救助。三是切实加强管理，落实保障资金。四是广泛开展“两节”走访慰问活动。

　　“十一五”时期，我省的城乡社会救助体系建设，要突出抓好城乡低保、医疗救助、教育救助、住房救助、再就业援助、法律援助、特殊群体救助、灾害应急救助“八项工作”，建立起部门协调、社会互助、资金保障管理“三个机制”，强化责任，落实任务，完善政策，共同做好城乡社会救助体系建设工作。