在2003年6月16日出版的《求是》杂志第12期上，一篇题为《以党内民主推进人民民主》的文章引起了海外观察家和传媒的特别关注和猜测。这篇文章的作者是在国内有“党建研究专家”之称的时任中央社会主义学院副院长甄小英。她因此被一些媒体称为“中共高层智囊人物”之一。

    甄小英，党建研究专家、中央社会主义学院原副院长、中央党校博士生导师。重点研究执政党建设的理论和实践。主要著作有《新时期邓小平建党思想研究》、《“三个代表”与党的先进性》等，她编（撰）写的10部著作、9篇文章先后获得国家和省部级奖励26项。2002年获国家有特殊贡献专家津贴，是北京市学习贯彻党的十七大精神宣讲团成员。

    党内民主，就是让党员当家作主

    记者：有外电评论，党内民主是十七大报告最大的亮点之一。我们也知道，十七大报告不仅对党内民主进行了集中阐述，并提出了7条具体措施。您认为这预示着什么，是否能说我们即将迎来一个党内民主的大发展时期？

    甄小英：应该说，改革开放以来，党内民主建设在不断向前推进。党的十三大报告提出“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”。十六大报告提出了“党内民主是党的生命”，并提出了党内民主建设的总体思路：“以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。十七大提出以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，并把改革试点中推进党内民主的比较成熟的经验和一些得到公认的具体措施写进党章，这些措施都比较实，对于党内民主建设有很好的推动作用。特别值得强调的是，十七大报告提出了“尊重党员主体地位，保障党员民主权利。”也就是说，党员是党内的主人。这是抓住了党内民主的核心。什么叫民主？就是让人民当家作主。什么叫党内民主，就是在党内让党员当家作主。

    记者：如何让党员当家作主？

    甄小英：必须明确，党员是党内事务的行为主体。比如，是制定和执行党的路线方针政策的主体。重大路线方针政策的制定要按照党内规定的程序，集中广大党员的意志和智慧并由党员或党员选举的代表讨论通过，不是少数领导干部说了算。党员是党内权利的源泉——所有党的各级委员会、党的领导干部都要经过党员或党员代表选举产生，按照列宁讲的，还可以随时撤换不合格者。在保障党员权利的措施中，党务公开是很重要的一环，即要保障党员的知情权。我们有许多该公开的党内事务还没有公开，哪些必须公开，哪些必须让党员了解，应该逐步规范。这样党员对党内事务及党的各级领导干部才能充分了解。有了知情权，其他如平等的参与权、选举权、监督权才能得到真正意义上的实现。比如，监督就必须建立在知情的基础上，而知情就必须完善党务公开制度，让权利在阳光下运行。要通过完善党务公开制度加大监督的力度。比如，十七大报告指出少数干部作风不正，“奢侈浪费、消极腐败现象仍然比较严重”，为什么这些现象屡禁不止？与党务经费开支透明度不高有关，如果我们在一定范围内公布领导干部的公务消费，并进行审计，监督力度就会大大加强。包括党费的使用，都应该向党员公开并进行审计。

    现阶段党内民主有三大特点

    记者：目前，积极推进党内民主已经成为全党共识。各地也在探索多种形式推进基层党内民主。比如四川雅安、浙江台州实行的党代会常任制、党代表任期制等。据我们了解，您也曾经到浙江等地去做过调研。您认为现阶段党内民主状况有哪些特点？

    甄小英：第一个特点是以改革创新精神推进党内民主建设的指导思想非常明确。因此，鼓励党员和党组织解放思想，大胆地试，大胆地闯，从解决党内民主生活中存在的实际问题出发，从改革体制机制入手，进行理论创新、制度创新、实践创新，并有组织有领导地进行试点，及时总结经验，并加以完善和推广。从推进党务公开、改革干部人事制度、实行党代表大会代表任期制，到基层党组织直选乡镇党委书记、副书记的试点等等，都体现出党内民主的探索和创新日益活跃，特别是四川、湖北、浙江等省的试点单位，都有不少创新和亮点。

    另一个特点是推进党内民主的总体思路越来越清晰。从内容上看，紧紧抓住保障党员民主权利这个“基础”，完善党的代表大会制度和党的委员会制度这个“重点”，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。民主集中制是党的根本领导制度和组织制度，健全民主集中制对保障党员的主体地位和党的生机活力及长治久安具有全局性、根本性和长期性。因此，中央从提高党的执政能力和保持党的先进性的战略高度出发，非常重视从理顺党内权力结构和运行机制入手，完善民主集中制。十六大以来，政治局率先垂范，发扬民主，定期向中央委员会报告工作、接受监督，并完善党的地方各级党委常委会向全委会报告工作并接受监督的制度，完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。这些举措非常重要，也是吸取了苏共丧失执政地位的教训。苏共执政后，在列宁时期，严格遵循了党的全国代表大会是党的最高权力机构、最高决策机构的原则，每年开一次党代表大会，对重大问题进行决策。1924年列宁去世后，苏共只开了两次党代表大会，就不再按期召开党代表大会了，后来甚至十几年不开党代表大会，把政治局变成凌驾于中央委员会之上的领导机构，后来演变为个人决定重大问题，包括在农业集体化中，把限制富农政策改为消灭富农，领导个人提出就在全国实行。党内权力结构的倒置、权力运行机制的错乱，使民主集中制遭到严重破坏，决策出现重大失误且长期难以纠正，使党脱离群众，这是苏共下台的深层原因之一。

    十一届三中全会后，我们党总结了苏共的教训和我国“文化大革命”的教训，把倒置了的权力关系按照民主集中的要求矫正过来。特别是十六大之后，从中央政治局做起，每一次中央全会胡锦涛总书记都是讲两次话，第一次是代表政治局向中央委员会报告工作，接受监督，第二次是“决定”经中央委员会讨论完善通过后，进行工作部署。中央率先垂范，理顺权利运行机制，对健全民主集中制起了很好的示范作用。但是，也要看到，直到现在，在一些地方，有关规定仍然是“纸上的东西”，或者全委会对常委会的领导和监督还停留在“形式”上。因此，十七大提出完善党的代表大会制度、完善党的地方各级全委会、常委会工作机制等一系列重大措施和要求，不仅非常重要，抓住了根本，而且要落实这些要求需要改革创新，要做大量工作。

    党内基层民主是党内民主建设的基础性工程。从党员行使民主权利的载体看，基层组织是党员参与党内事务、行使民主权利的基本单位。因此，十七大强调探索扩大党内基层民主多种实现形式，从基层做起，探索积累经验，循序渐进，自下而上逐步推进，在此基础上，总结经验，自上而下地规范指导。现在基层民主建设创新日益活跃。

    第三个特点是注意党内民主制度的衔接配套，完善制度体系，包括相应的程序性制度和具体制度的制定。比如，十七大提出了推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。这是我们付出沉重代价后，才真正认识到的道理。我们的党章早就规定了重大问题由党委集体讨论决定。但为什么还发生了“文化大革命”那样严重违背上述原则的情况？总结文革教训，在十三大通过的党章修正案中，第一次规定了各级党委讨论决定重大问题和任用重要干部“要进行表决”，因为没有“表决”程序的规定，一把手发表个意见，常委们不吭声，就算通过了。那样党委集体讨论决定重大问题的规定就会落空，个人决定重大问题的现象就难以克服。当然，“表决”可以有举手、投票等多种形式，而票决制特别是无记名投票更能准确、自由表达个人意愿。而对重大政策、工程、项目的记名投票，能提高决策者的责任意识，也便于考核干部的决策能力。所以十七大提出要推行地方党委讨论重大问题票决制，这些程序性制度的建立和完善，对推进党内民主起着重要的“桥”和“船”的作用。

    可以说，目前我们党内民主的一个总特点是改革创新，上下互动，从宏观、中观和微观共同推动民主的发展。中央带头，中央政治局向中央委员会报告工作；基层的民主试点搞得很活跃，创新中得到公认的做法就可以提炼完善、上升为制度，加以推广。

    党内民主离党员的期望值还有差距

    记者：的确，民主集中制、常委分工负责制、党代表任期制、党代会年会制、重大问题和重要干部任免票决制等等一系列相关制度的建立使得党内民主可触可感有制可依。您认为制度设计对于党内民主来说意味着什么？

    甄小英：非常非常重要。建立起比较完备的党内民主制度体系才能从根本上保证民主集中制的运行，保证党的长治久安和充满活力。比如，十七大提出保障党员民主权利，要“营造党内民主讨论环境”，使党员畅所欲言。要真正做到这一点，当然必须要有相应的具体制度保证。由于一些党员担心发表不同意见会被扣上种种“帽子”，讲真话顾虑重重。浙江台州就出台了相关的规定，即在党的会议上，讨论党组织提出的议题，有什么不同看法，均不以党纪论处。就是说在讨论中，什么看法都可以谈。但是形成决议后，有不同意见可以保留，也可向上级组织反映，但行动上必须坚决执行。这样就保证了党员畅所欲言，又保证党的行动上的统一，既尊重了多数，也保护了少数。

    记者：民主的声音太大，会不会影响集中？民主与集中是一个什么关系？

    甄小英：首先，现在党内的主要倾向，还是民主不足，一些单位存在封建家长制、权力过分集中的问题。其次，我觉得民主和集中是一个统一的整体，二者是辩证统一、一荣俱荣一损俱损的关系。不是像有人理解的“群众民主、领导集中”，也不是“下面民主、上面集中”。民主集中制的“集中”是充分发扬民主的结果，是党员意志和智慧的集中。在民主基础上的集中统一，才是真实的、充满活力的、可持续的集中统一。反之，在政治高压下，缺乏民主的集中统一，是虚假的、以牺牲活力为代价的、难以持续的集中统一。一旦有合适的气候，表面统一下掩盖的各种矛盾就会爆发，甚至导致党的分裂和垮台，这是前苏东国家一些执政的共产党给我们留下的深刻教训。

    记者：目前还存在哪些不够民主的现象？

    甄小英：党内民主现在离党员的期望值还有一定差距。在一些单位，特别是基层，个人决定重大问题的现象比较严重，特别在用人方面；一些地方还存在常委会领导全委会的权力结构颠倒的现象；有些单位一把手权力过分集中，难以监督，消极腐败现象屡屡发生；一些单位党员不敢讲真话、领导听不到真话等等。这几年深化干部人事制度改革，出台了不少规定，总的来说有利于优秀人才脱颖而出。但一些单位一把手用人权还是过大，民主测评、民意调查、民主推荐制度下，还有暗箱操作。一些制度弹性过大，有空子可钻。比如，“不能简单地以票取人”，说来也是对的。但很可能实际情况是：主要领导要提拔的人，实际条件不如其他得票多的同志，于是就拿“不以票取人”为借口，行少数人选人之实。如果主要领导想提拔的人虽比有些同志得票稍高一点，但实际条件不如其他同志时，领导又以“票多”为由，提拔自己要提的人。有些“规定”总是加上“原则上”如何如何，实际上也为不按规定办事、个人说了算、开后门等留下了空间。

    当然，我国的国情比较复杂。我们有几千年的封建社会历史，封建特权思想影响很深，民主意识还需要不断培养。还有就是一些制度本身还不健全，缺少可操作的程序。比如干部监督条例里规定各级地方党的全委会可以对常委会及其成员进行质询等，但因迟迟没有出台质询细则，因而还无法实施。

    为民主值得付出成本

    记者：一些新制度的建立会否带来一些新问题？比如党代会代表任期制也可能存在成本增高的问题，比如民主推荐时出现拉票问题等等。应该如何去看待新制度与新问题的关系？

    甄小英：新制度开始提出来可能不那么完善，只能在实践中不断完善，这有一个过程，也不奇怪。所以，先试点，总结经验，加以完善，再推广比较好。不能因为在试点中出现一些问题，如直选乡镇党委书记、副书记，一些地方出现拉票、贿选等问题，就否定试点，而应针对出现的问题，总结经验教训，在实践中继续探索，进行制度创新，使之更完善。

    至于说民主的成本，一些民主制度的实行，确实是要付出一定成本的。但从发扬民主，集中全党智慧，提高党的执政能力，保持党的先进性，大大减少或防止出现大的决策失误来说，民主却能够大大降低执政成本。光从干部选拔的程序来说，民主推荐选拔干部确实程序多，费时间；但如果选出来的干部政治强、作风好、业务精，清正廉洁，能带领群众实现科学发展，促进社会和谐。权衡比较，为民主付出的成本是值得的。党内民主是党的生命，是党的先进性的题中应有之义。

    记者：推进党内民主建设你赞成暴风骤雨式还是循序渐进式？怎么看待党内民主未来的发展？

    甄小英：暴风骤雨不适合我们国家。苏共的“休克疗法”导致了国家的解体和党的分裂，这是沉痛教训。民主最重要的不是为了民主而民主，而是要真正保障人民当家作主，推进社会的全面进步和人的全面发展，切实给人民带来幸福。如果整个国家乱起来，经济衰退，社会动荡，人民遭难，就背离了发展民主的初衷。爱沙尼亚从独联体中分离出来11年，换了10届政府，经济总量还不及独立出来时的三分之一。还有“文革”那种离开党的领导、离开法制的所谓的“大民主”，其实是破坏民主。

    我认为，民主要在党领导下积极稳妥地推进，但也不能错过时机。党内民主相对可以走的更快一些。政治体制改革要随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。党内也是这样，党内民主的发展也要和党员的要求相适应。现在党员的结构发生了较大变化，年轻党员增多了；随着改革开放和经济的发展，党员民主意识越来越强，党内民主的发展的大趋势是势不可当的。所以抓住时机，积极稳妥地推进党内民主，是当前和今后一段时期的重要任务。（记者　胡超玲　商晶）